前言

國(guó)家文化和旅游十四五規(guī)劃正式公布，以“一個(gè)工程、七個(gè)體系”為統(tǒng)領(lǐng)，對(duì)文化和旅游業(yè)未來(lái)發(fā)展做出統(tǒng)籌布局。文化和旅游十四五規(guī)劃，是文化和旅游這二個(gè)既有緊密關(guān)聯(lián)又有很多不同的門(mén)類(lèi)在行政管理機(jī)構(gòu)合并后的第一次戰(zhàn)略規(guī)劃，也是在國(guó)內(nèi)外形勢(shì)巨變，國(guó)家提出新時(shí)期新征程，社會(huì)和行業(yè)存在巨大不穩(wěn)定性和不確定性的前提下編制的。作為參與編制者之一，深深感受到編制過(guò)程和最終成果的探索和變革。根據(jù)自己理解，對(duì)其中幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行解讀和探討。

在國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略以及“兩山理論”、“二個(gè)文明建設(shè)”理論指導(dǎo)下，無(wú)論是以國(guó)家公園為核心的自然保護(hù)地體系設(shè)立，還是以省或跨地區(qū)為單位的戰(zhàn)略生態(tài)屏障的設(shè)置，以及國(guó)土空間規(guī)劃三線(xiàn)規(guī)定等，都在一定程度上對(duì)旅游業(yè)發(fā)展形成約束性條件。這些約束性條件，使得在各種資源環(huán)境管理和利用場(chǎng)景中，旅游不具主導(dǎo)性地位，但又是不可或缺的重要內(nèi)容。如何在這種約束條件下，找出突破口，找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)，是旅游業(yè)在十四五時(shí)期面臨的新挑戰(zhàn)，同時(shí)也是新機(jī)遇。十四五文化和旅游規(guī)劃提出，“根據(jù)不同區(qū)域主體功能定位，立足資源環(huán)境承載能力，構(gòu)建體現(xiàn)各地文化和旅游資源稟賦、適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的文化和旅游空間布局”。其中關(guān)鍵，就是立足資源環(huán)境承載能力，以新發(fā)展理念引導(dǎo)新發(fā)展模式和新產(chǎn)品空間，促進(jìn)旅游發(fā)展新布局。

第一，加強(qiáng)與旅游相關(guān)的資源環(huán)境承載能力研究和政策法規(guī)引導(dǎo)。

資源環(huán)境的承載能力有很多方面，就旅游承載量而言，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)研究成果，大部分是對(duì)旅游目的地和景區(qū)能夠承載游客的數(shù)量進(jìn)行研究，“以地為主”和“人地結(jié)合”為主要原則。國(guó)內(nèi)個(gè)別政策或規(guī)章提出“以人為主”的原則需要審慎對(duì)待。近幾年生態(tài)足跡等理論被引入旅游業(yè)內(nèi)，從旅游活動(dòng)造成生態(tài)環(huán)境影響的程度，研究旅游業(yè)發(fā)展規(guī)模和環(huán)境承載能力等，但在生態(tài)盈虧平衡和旅游供求平衡二者之間的再平衡尚未取得突破性進(jìn)展。未來(lái)中國(guó)旅游承載量研究，以承載量理論和生態(tài)足跡研究為主體，可引入?yún)⑴c式技術(shù)開(kāi)發(fā)（participatory technology development，PTD）和以社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理（community-based natural resource management，CBNRM），以技術(shù)變革對(duì)可持續(xù)發(fā)展形成影響，以事實(shí)制度促進(jìn)法律制度，解決生態(tài)系統(tǒng)的嵌套性質(zhì)問(wèn)題，兼顧態(tài)度、行為、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)四個(gè)領(lǐng)域的協(xié)同和權(quán)衡。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境資源與旅游活動(dòng)影響的中長(zhǎng)期基礎(chǔ)研究和監(jiān)測(cè)，對(duì)旅游活動(dòng)的綜合影響進(jìn)行持續(xù)性研究，特別是生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境的影響研究和評(píng)估，并提出相應(yīng)政策和法律法規(guī)建議。

第二，發(fā)展生態(tài)旅游，打造生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)和生態(tài)旅游目的地。

 生態(tài)旅游被世界旅游組織認(rèn)為是最高級(jí)的旅游形式，是在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，游客素質(zhì)和意識(shí)達(dá)到一定程度后才能開(kāi)展的一種旅游類(lèi)型，同時(shí)，生態(tài)旅游也被認(rèn)為是在可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)生物多樣性方面不可或缺的組成部分，很多重要國(guó)際性條約，如《生物多樣性條約》、《南極條約》、《阿爾卑斯山條約》、《世界人類(lèi)遺產(chǎn)公約》、《拉姆薩公約（棲息地與濕地公約）》以及聯(lián)合國(guó)“環(huán)境與發(fā)展大會(huì)”等，都將開(kāi)展旅游活動(dòng)和保持旅游可持續(xù)發(fā)展作為重要內(nèi)容或議題。

生態(tài)旅游包括嚴(yán)格意義上的生態(tài)旅游，也包括廣泛意義上的生態(tài)旅游。嚴(yán)格意義上的生態(tài)旅游，是應(yīng)對(duì)前述國(guó)家有關(guān)嚴(yán)格約束條件，依法合理開(kāi)展旅游活動(dòng)的必然選擇。廣泛意義的生態(tài)旅游范圍較廣，鄉(xiāng)村旅游也可以被認(rèn)為是一種廣泛意義上的生態(tài)旅游，中國(guó)鄉(xiāng)村旅游的升級(jí)換代方向之一就是生態(tài)旅游。

發(fā)展生態(tài)旅游，遵從生態(tài)旅游價(jià)值導(dǎo)向和發(fā)展原則。生態(tài)旅游是以?xún)r(jià)值觀和生活方式文化認(rèn)同為核心、對(duì)環(huán)境負(fù)責(zé)任、有學(xué)習(xí)屬性、可持續(xù)的一種旅游形式。生態(tài)旅游目的不僅僅是觀賞大自然，而是要沉浸在生態(tài)文明哲理中并追求對(duì)其的認(rèn)同和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。主要包括自我約束的公益追求、有共生屬性的健康追求、從自然獲得知識(shí)和哲理的智慧追求等三個(gè)方面。開(kāi)展生態(tài)旅游活動(dòng)具有若干特點(diǎn)和要求，包括公開(kāi)承諾遵循生態(tài)旅游原則；為游客提供體驗(yàn)自然和文化的機(jī)會(huì)、建設(shè)生態(tài)兼容的基礎(chǔ)設(shè)施、進(jìn)行生態(tài)可持續(xù)的經(jīng)營(yíng)實(shí)踐、進(jìn)行有誠(chéng)信的生態(tài)旅游營(yíng)銷(xiāo)、滿(mǎn)足或超出游客期望、不斷為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展做出貢獻(xiàn)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育、促進(jìn)自然保護(hù)及文化傳承等。

發(fā)展生態(tài)旅游，打造生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)。構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系圈層，把生態(tài)旅游作為最核心、最重要的旅游產(chǎn)品，作為與觀光旅游和休閑度假旅游并行的主要旅游形式，在保護(hù)前提下積極利用。把生態(tài)和環(huán)境作為可供欣賞、消費(fèi)的旅游對(duì)象，作為開(kāi)發(fā)景區(qū)景點(diǎn)其它旅游產(chǎn)品的基礎(chǔ)，作為產(chǎn)品體系的必要組成和重要依托。以新視角審視、演繹和發(fā)展生態(tài)旅游，積極培育生態(tài)旅游業(yè)態(tài)；以設(shè)施激活生態(tài)旅游資源，增加承載力，帶動(dòng)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以區(qū)域運(yùn)營(yíng)概念，構(gòu)建生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)集群。具體來(lái)講，鼓勵(lì)自然保護(hù)地等管理機(jī)構(gòu)、地方政府、社區(qū)和社會(huì)各界共同發(fā)展生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)旅游活動(dòng)直接掛鉤，將農(nóng)林牧業(yè)等按照生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)進(jìn)行調(diào)整，將開(kāi)展旅游服務(wù)和旅游活動(dòng)作為重要的經(jīng)濟(jì)行為，倡導(dǎo)社區(qū)參與、共建共享理念，引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民和社區(qū)等基層組織通過(guò)農(nóng)（牧）家樂(lè)、自駕營(yíng)地接待、景區(qū)管理維護(hù)、生態(tài)導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)、志愿者等合理方式參與。通過(guò)生態(tài)旅游帶動(dòng)國(guó)際消費(fèi)和國(guó)際旅游服務(wù)發(fā)展。大力培育生態(tài)旅游衍生的自然教育、生態(tài)研學(xué)、康養(yǎng)度假、文化創(chuàng)意、旅游裝備制造等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，形成具有廣泛市場(chǎng)影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。積極推進(jìn)生態(tài)旅游與文化、交通、農(nóng)林、工業(yè)、商貿(mào)、金融、體育、醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，催生新業(yè)態(tài)，形成新產(chǎn)能。

發(fā)展生態(tài)旅游，打造區(qū)域性旅游目的地。生態(tài)旅游的客體既包括自然資源，也包括當(dāng)?shù)匚幕Y源。中國(guó)目前有若干區(qū)域適合開(kāi)展生態(tài)旅游活動(dòng)并進(jìn)行國(guó)際化推廣。習(xí)近平總書(shū)記已經(jīng)指示青海省“發(fā)展生態(tài)旅游，打造生態(tài)國(guó)際旅游目的地”。打造區(qū)域性生態(tài)旅游目的地，需要重點(diǎn)強(qiáng)化自然環(huán)境、生態(tài)旅游交通、旅游接待中心城市、旅游服務(wù)設(shè)施及機(jī)構(gòu)、生態(tài)旅游景區(qū)和社區(qū)旅游環(huán)境等生態(tài)旅游目的地體系等要素。加強(qiáng)在自然保護(hù)地的旅游活動(dòng)管理，十四五文化和旅游規(guī)劃提出：“嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)內(nèi)允許的文化和旅游活動(dòng)實(shí)施類(lèi)型限制、空間管控和強(qiáng)度管制”。在國(guó)家公園和其它類(lèi)型自然保護(hù)地內(nèi)，在保護(hù)的前提下，組織開(kāi)展符合國(guó)家政策要求的生態(tài)教育、自然體驗(yàn)、生態(tài)旅游、生態(tài)康養(yǎng)等活動(dòng)，構(gòu)建高品質(zhì)、多樣化的生態(tài)產(chǎn)品體系。采取不規(guī)則邊界、點(diǎn)狀分布、預(yù)留空間等辦法合理確定或調(diào)整生態(tài)紅線(xiàn)邊界，保障生態(tài)旅游活動(dòng)空間。制訂分類(lèi)、分級(jí)、分區(qū)和有序的旅游活動(dòng)管理制度，劃分優(yōu)先生態(tài)旅游發(fā)展區(qū)和有序生態(tài)旅游發(fā)展區(qū)，并結(jié)合現(xiàn)存設(shè)施和農(nóng)牧民游牧點(diǎn)，劃定若干生態(tài)旅游試驗(yàn)區(qū)（點(diǎn)），成為承擔(dān)體驗(yàn)生態(tài)和接待服務(wù)的重要區(qū)域。打造若干生態(tài)旅游示范品牌，對(duì)生態(tài)旅游導(dǎo)游和團(tuán)隊(duì)強(qiáng)化生態(tài)文明、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)價(jià)值、科普知識(shí)、安全生產(chǎn)等方面教育培訓(xùn)，實(shí)行高于常規(guī)旅游的管理標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)國(guó)際合作，積極推進(jìn)與“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家及其他國(guó)家和地區(qū)的生態(tài)旅游合作，建立信息共享機(jī)制，開(kāi)展交流培訓(xùn)、技術(shù)研討、能力建設(shè)、項(xiàng)目評(píng)估和示范帶動(dòng)等工作。建立一批國(guó)際生態(tài)旅游合作試點(diǎn)，全力促進(jìn)國(guó)際生態(tài)旅游目的地建設(shè)。

第三，建立和完善適應(yīng)環(huán)境資源承載管理的旅游發(fā)展機(jī)制。

建立旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善旅游生態(tài)保護(hù)與收益分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制，探索特許經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入、管理和退出機(jī)制。推行綠色旅游產(chǎn)品和綠色旅游企業(yè)認(rèn)證制度，鼓勵(lì)社會(huì)參與生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)國(guó)際、民間等社會(huì)資本參與生態(tài)旅游資源開(kāi)發(fā)、景區(qū)營(yíng)運(yùn)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，依法依規(guī)開(kāi)展生態(tài)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)、股權(quán)、商標(biāo)專(zhuān)用權(quán)質(zhì)押和林權(quán)、土地使用權(quán)抵押等。建立合理利益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、居民、游客共享旅游發(fā)展成果。研究建立旅游碳匯交易的相關(guān)制度與機(jī)制，將旅游業(yè)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的貢獻(xiàn)進(jìn)行量化。建立健全生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)制度、環(huán)境督察制度、責(zé)任追究制度，實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施。開(kāi)展旅游產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排行動(dòng)，節(jié)約集約旅游用水、用地等自然資源，降低全行業(yè)資源消耗強(qiáng)度。加強(qiáng)旅游再生資源回收利用工作，做好旅游生活垃圾無(wú)害化處理。鼓勵(lì)節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)與旅游企業(yè)合作，開(kāi)展旅游能源綜合管理利用。

總之，充分和科學(xué)的認(rèn)知環(huán)境資源承載能力，以生態(tài)和諧、業(yè)態(tài)和諧、心態(tài)和諧、人態(tài)和諧的“四態(tài)和諧”原則為出發(fā)點(diǎn)，建立起旅游與資源環(huán)境及其它事物的共生關(guān)系，以多種類(lèi)型的“互惠共生”模式，推動(dòng)旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（部分論述來(lái)自青海省十四五文化和旅游規(guī)劃成果）